Abstract
Landwirtschaft erfüllt eine Vielzahl gesellschaftlicher Funktionen: sie produziert vor allem Nahrungsmittel, aber auch Biomasse für die energetische und stoffliche Nutzung, prägt Kulturlandschaften und Biotope und bestimmt das Tierwohlniveau. Darüber hinaus beeinflusst sie soziale und wirtschaftliche Strukturen. Zur Förderung der gesellschaftlichen Funktionen der Landwirtschaft sollte die Politik den Rahmen so setzen, dass das unternehmerische Handeln der Landwirte gleichzeitig dem Gemeinwohl dient. Dies geschieht einerseits durch die Auferlegung von Pflichten und andererseits durch das Schaffen von Anreizen. Der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union (EU) kommt hierbei eine große Bedeutung zu.
Allerdings wird die derzeitige GAP den gegenwärtigen und zukünftigen Herausforderungen im Politikfeld Landwirtschaft und ländliche Räume nicht gerecht und verharrt seit Implementierung der 2003er Reform in weitgehendem Stillstand. Zahlreiche wichtige der auf europäischer und deutscher Ebene spezifizierten und für die Landwirtschaft relevanten Umweltziele im Bereich des Klima-, Wasser- und Biodiversitätsschutzes werden nicht erreicht und können mit der bisherigen Politik unzureichend entwickelter Anreizsysteme und eines ungenügenden Vollzugs des Ordnungsrechts auch nicht erreicht werden. Im Bereich des Tierschutzes ist der Handlungsbedarf bei weitgehend fehlenden Anreizsystemen erheblich und auch in Bezug auf die Entwicklung ländlicher Räume besteht großer Handlungsbedarf.
In Kürze stehen wichtige Entscheidungen an, die die GAP bis Ende des nächsten Jahrzehnts prägen werden. Dies ist eine große Chance, die GAP auf die gegenwärtigen und zukünftigen Herausforderungen für Landwirtschaft und ländliche Räume auszurichten und sie zu einer gemeinwohlorientierten Politik weiterzuentwickeln. Dies könnte die gesellschaftliche Akzeptanz für die GAP langfristig sichern und damit verlässliche agrarpolitische Rahmenbedingungen für das nächste Jahrzehnt schaffen. Der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz (WBAE) spricht sich für eine Neuausrichtung der GAP hin zu einer konsequent gemeinwohlorientierten Politik für Landwirtschaft und ländliche Räume aus.
Voraussetzung für eine solche Neuausrichtung ist die Überwindung der von weiten Teilen des landwirtschaftlichen Berufsstandes geforderten und von vielen politischen Entscheidungsträgern unterstützten einseitigen Fokussierung auf die Stützung landwirtschaftlicher Einkommen. Heute fließen EU-weit etwa 73 % der EU-Mittel der GAP (etwa 40 Mrd. € jährlich) mittels sogenannter flächengebundener Direktzahlungen (DZ) landwirtschaftlichen Unternehmen zu. Diese Zahlungen, die zum größten Teil ausdrücklich Einkommenszielen dienen sollen, sind verteilungspolitisch nicht zu rechtfertigen: Sie sind weder an der Aufrechterhaltung der gesellschaftlichen Funktionen der Landwirtschaft noch an der betrieblichen oder der personellen Bedürftigkeit der Landwirte ausgerichtet und werden zudem über den Bodenmarkt zu einem großen Anteil an Bodeneigentümer durchgereicht. Schließlich fehlen diese Mittel für eine gezielte Honorierung von Gemeinwohlleistungen. Dies gilt umso mehr, als die mit den Direktzahlungen verbundene Förderung von sogenannten ökologischen Vorrangflächen (Greening) sich unter Umweltgesichtspunkten als weitgehend wirkungslos erweist. Statt weiterhin einen Großteil der europäischen Fördergelder EU-weit mittels nicht am Bedarf und an der Erbringung von Gemeinwohlleistungen orientierten Direktzahlungen zu verausgaben, müssen dringend adäquate Steuerungs- und Finanzierungsinstrumente für die Honorierung von Gemeinwohlleistungen der Landwirtschaft (weiter-) entwickelt werden.
Die heutige GAP weist somit gravierende Mängel auf, und zwar sowohl hinsichtlich ihrer inhaltlichen Ausrichtung und Instrumentierung als auch bezüglich ihres unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands. Die dringend notwendige, inhaltlich und strukturell grundlegende Neukonzeption geht unvermeidlich mit einer Veränderung bestehender und im Sektor oft als gerechtfertigt empfundener Besitzstände einher und erfordert deshalb politisches Durchsetzungsvermögen. Eine zeitliche Verschiebung der erforderlichen Neuausrichtung der GAP würde allerdings sowohl die zu adressierenden Problemlagen als auch den betrieblichen Anpassungsbedarf verschärfen, mit der Folge zusätzlicher Anpassungskosten. Langfristig verlässliche Rahmenbedingungen sind nicht, wie oft gefordert, durch eine Beibehaltung des Status quo zu erreichen. Im Gegenteil: Verlässliche Rahmenbedingungen entstehen durch eine langfristige Orientierung der GAP an Gemeinwohlzielen, die breite gesellschaftliche Unterstützung erfahren.
Für eine gemeinwohlorientierte Transformation der GAP nach 2020 empfiehlt der WBAE der Bundesregierung für die Entscheidungen auf EU-Ebene und die nationale Umsetzung:
I) Die Ziele der GAP neu zu gewichten und konsequent zu verfolgen:
(1) die Herausforderungen in den Bereichen Umwelt-, Klima- und Tierschutz sowie der ländlichen Entwicklung herauszuarbeiten, daraus Ziele abzuleiten und diese zu operationalisieren; insbesondere die nicht erfüllten landwirtschaftsbezogenen Umweltziele konsequent umzusetzen und die GAP stärker als bisher hierauf auszurichten, (2) adäquate Steuerungs- und Finanzierungssysteme für die Erbringung von Gemeinwohlleistungen und -pflichten der Landwirtschaft zu erarbeiten, (3) die Förderpolitik am Erhalt der gesellschaftlichen Funktionen der Landwirtschaft auszurichten (und sich damit für die Interpretation und Umsetzung des Einkommensziels gemäß der gängigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes einzusetzen), und (4) über die derzeitigen Reformentscheidungen hinaus einen breiten gesellschaftlichen Diskurs zur Ausgestaltung der GAP zu initiieren und aktiv zu gestalten, um die Finanzierung und Gestaltung einer gemeinwohlorientierten GAP gesellschaftlich zu verankern und tragfähig zu machen.
II) Die Architektur der GAP neu zu denken und Kompetenzzuordnungen zu überarbeiten:
(1) sich von den Verknüpfungen zwischen den hinter den beiden Säulen der GAP stehenden Fonds (Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft – EGFL – und Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums – ELER) und den in diesen Fonds etablierten Finanzierungsregeln, Maßnahmen und Implementierungsmechanismen zu lösen, (2) den von der Europäischen Kommission in ihrer Mitteilung von November 2017 skizzierten Weg einer stärkeren Dezentralisierung der GAP zu unterstützen, (3) langfristig nur noch die Marktordnungen und ausgewählte Teile des Klima- und Biodiversitätsschutzes (Moorschutz und Natura 2000) vollständig durch die EU zu finanzieren, (4) Fördermaßnahmen für weitere Gemeinwohlleistungen auszubauen und ihre Ausgestaltung stärker als bisher in die Verantwortung der Mitgliedstaaten zu verlagern, konsequent durch die Mitgliedstaaten kozufinanzieren und im Rahmen nationaler oder regionaler Strategiepläne zu programmieren, und (5) geeignete Anreiz-, Kontroll- und Sanktionierungssysteme für eine möglichst ambitionierte Zielorientierung der Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer subsidiären Verantwortung zu entwickeln.
III) Den Verwaltungsaufwand auf ein angemessenes Maß zu reduzieren:
(1) die Komplexität des Rechtsrahmens und die Regelungstiefe der GAP durch eine Kodifikation der auf das notwendige Maß reduzierten EU-Durchführungsbestimmungen deutlich zu verringern, (2) das Single-Audit-Prinzip einzuführen, (3) von den Mitgliedstaaten nicht mehr den Nachweis der Regelkonformität der Ausgaben zu verlangen, sondern Leistungsabschlüsse und
-überprüfungen auf der Grundlage von Output- und Ergebnisindikatoren, und (4) die Verwaltungseffizienz durch die verstärkte Nutzung digitaler Technologien sowie adäquater Monitoringsysteme zu fördern.
IV) Direktzahlungen und andere nicht auf gesellschaftliche Ziele ausgerichtete Zahlungen abzubauen:
(1) bestehende DZ in einem Zeitraum von etwa zehn Jahren vollständig abzubauen und lediglich Zahlungen für Landwirte in Gebieten zu gewähren, in denen die Flächenbewirtschaftung und damit verbundene Gemeinwohlleistungen ansonsten gefährdet wären, (2) für den Übergangszeitraum, in dem es noch DZ gibt, i) alle Einsparungen im EU-Agrarbudget bei den DZ, statt bei den derzeit über den ELER programmierten Maßnahmen vorzunehmen, ii) die Umschichtungsmöglichkeit vom EGFL zum ELER über die gegenwärtigen 15 % hinaus auszudehnen, iii) eine nationale Kofinanzierung der DZ bzw. national finanzierte Top-ups zu ermöglichen, um die Akzeptanz für einen Ausstieg aus den DZ zu erhöhen, iv) weitere Optionen herauszuarbeiten, um Mitgliedstaaten, die einer Kofinanzierung von DZ kritisch gegenüberstehen, für diese Option zu gewinnen (z. B. höhere EU-Kofinanzierungsanteile für Mitgliedstaaten, in denen die DZ heute deutlich unterdurchschnittlich sind), (v) die Option an die Produktion gekoppelter Direktzahlungen strikt auf die Erbringung eng definierter Gemeinwohlleistungen zu beschränken und den Förderungsumfang an den Kosten der Erbringung dieser Gemeinwohlleistungen zu orientieren, (vi) Kappung oder Degression der DZ sowie die Förderung der ersten Hektare und von Junglandwirten innerhalb des EGFL zu beenden, und (3) die Investitionsförderung ausschließlich auf die Verfolgung von Gemeinwohlzielen wie ein erhöhtes Umweltschutz- oder Tierwohlniveau zu beschränken.
V) Das Angebot von Maßnahmen zur Honorierung umwelt-, klima- und tierwohlbezogener Gemeinwohlleistungen der Landwirtschaft auszubauen:
(1) einen neuen, auf Ebene der EU angesiedelten und finanzierten Politikbereich schrittweise aufzubauen, in dessen Rahmen die Europäische Kommission durch Ausschreibungsverfahren Minderungen von Treibhausgasemissionen durch Moorschutz einkauft, (2) auf europäischer Ebene einen eigenständigen Budgetanteil für die Förderung des Biodiversitätsschutzes in Offenlandschaften im Rahmen des Naturschutznetzwerkes Natura 2000 zu schaffen, (3) heute schon existierende Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen als für verschiedene Lebensraumtypen maßgeschneiderte Instrumente weiterzuentwickeln und mit einem größeren Budget auszustatten; insbesondere i) Anreizinstrumente zur räumlichen Steuerung von Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen vermehrt anzuwenden, z. B. nach Bodengüte gestaffelte Prämien für die Vernetzung von Vorrangflächen für Biodiversität, ii) ergebnisorientierte Honorierungsmodelle weiterzuentwickeln, iii) kollektive Ansätze des Umwelt- und Klimaschutzes forciert zu entwickeln, (4) die Verwaltungs- und Kontrollbestimmungen im Bereich der Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen stärker an einer effizienten Zielerreichung zu orientieren, (5) den Mitgliedstaaten vorzugeben, dass auf zielgerichtete agrarumwelt- und klimapolitische Maßnahmen im Rahmen ihrer Strategiepläne Mittel in Höhe von mindestens 30 % der derzeitigen DZ entfallen, (6) das Greening und Cross Compliance abzuschaffen und gleichzeitig das Ordnungs- und Fachrecht sowie dessen Vollzug zu stärken, und (7) die Möglichkeiten zur Honorierung von Tierwohlleistungen im Rahmen der GAP weiterzuentwickeln.
VI) Risikomanagement als unternehmerische Aufgabe zu verstehen:
(1) agrarpolitische Maßnahmen zur Unterstützung des Risikomanagements landwirtschaftlicher Unternehmen klar von Einkommenspolitiken abzugrenzen und einkommenspolitisch motivierte DZ nicht als Risikomanagementinstrument zu deklarieren, (2) mehr Gewicht auf die Förderung der Wissensvermittlung im Bereich des Risikomanagements zu legen, (3) die Ansparung von Finanzmitteln in der EU-Krisenreserve zu ermöglichen, (4) die verbliebenen staatlichen "Sicherheitsnetze", z. B. in Form von Interventionspreisen, hinsichtlich Notwendigkeit und Ausgestaltung zu überprüfen, und (5) erhebliche Änderungen politischer Rahmenbedingungen rechtzeitig zu kommunizieren.
VII) Wissenssysteme und Innovationen zu stärken:
(1) die Europäische Innovationspartnerschaft im Bereich der Landwirtschaft weiterzuentwickeln, (2) durch Forschungsförderung die Anpassungsfähigkeit der Betriebe an sich verändernde Rahmenbedingungen und gesellschaftliche Anforderungen zu stärken, und (3) Forschungsergebnisse und Innovationen durch eine mitgliedstaatenübergreifende Kommunikation stärker als bisher zu nutzen.
VIII) Ländliche Entwicklung als übersektorale Aufgabe zu verstehen und zu stärken:
(1) wenn die Entwicklung ländlicher Räume auch zukünftig ein Bereich der GAP bleibt, weiterhin hinreichende Möglichkeiten für die Umsetzung von über den Agrarsektor hinausreichenden Maßnahmen bereitzustellen, (2) Maßnahmen stärker als bisher auf jene Mitgliedstaaten und Regionen zu fokussieren, in denen der Handlungsbedarf bezüglich einer ausgewogenen räumlichen Entwicklung in der EU besonders groß ist, und (3) alle raumwirksamen Politiken im Rahmen der europäischen Struktur- und Investitionsfonds besser aufeinander abzustimmen.
IX) Agrar- und Ernährungspolitik aufeinander abzustimmen:
(1) agrarpolitische Entscheidungen im Rahmen der GAP routinemäßig auf ihre ernährungs- und gesundheitsseitigen Auswirkungen zu überprüfen, (2) konzeptionelle Fragen bezüglich einer komplementären, sowohl angebots- als auch konsumseitig ansetzenden Verfolgung von umwelt-, klima- und tierschutzpolitischen Gemeinwohlzielen zu klären, (3) in Deutschland das verbraucherorientierte ernährungspolitische Instrumentarium konzeptionell weiterzuentwickeln und wesentlich stärker als bisher für umwelt,- klima- und tierwohlbezogene Gemeinwohlziele einzusetzen, und (4) auf politischer und administrativer Ebene Kompetenzen für die Betrachtung des Sektors als Ernährungssystem zu stärken und Politiken für die Transformation zu einem nachhaltigeren Ernährungssystem zu entwickeln.
Neben der auf EU-Ebene erforderlichen Reform konstatiert der WBAE, dass die GAP bei allen Defiziten bereits heute sehr viel mehr Spielraum für eine an gesellschaftlichen Zielen orientierte Mittelverwendung in den Mitgliedstaaten bietet, als gegenwärtig in Deutschland genutzt wird. Der heute wie voraussichtlich auch zukünftig bestehende Handlungsspielraum sollte konsequent für eine stärkere Gemeinwohlorientierung der GAP in Deutschland genutzt werden. Im Einzelnen empfiehlt der WBAE der Bundesregierung: (1) Für den verbleibenden Zeitraum, in dem es noch DZ gibt i) eine Erhöhung des Umschichtungssatzes von der 1. in die 2. Säule der GAP auf die EU-rechtlich derzeit möglichen 15 %, und ii) die Option an die Produktion gekoppelter Direktzahlungen bei strikter Ausrichtung auf die Erbringung von eng definierten Gemeinwohlleistungen zu nutzen und die Förderhöhe an den Kosten der Erbringung dieser Gemeinwohlleistungen zu orientieren, (2) eine konsequente Gemeinwohlorientierung aller in der Nationalen Rahmenregelung erfassten Fördermaßnahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), (3) die Nutzung der GAK für den bundesweiten Ausbau der Honorierung von Tierwohlleistungen, (4) die gemeinwohlorientierte Umsetzung des geplanten GAK-Sonderrahmenplans „Förderung der Entwicklung ländlicher Räume“.
Abschließend betont der WBAE: Die in Kürze auf EU-Ebene anstehenden Entscheidungen werden die GAP bis Ende des nächsten Jahrzehnts prägen. Die Bundesregierung sollte die GAP-Reform sowie die darauffolgende Umsetzung in Deutschland als eine große Chance erkennen und nutzen, um die GAP aus ihrer Einkommensorientierung zu lösen und konsequent gemeinwohlorientiert auszurichten. Eine gemeinwohlorientierte GAP würde die Landwirtschaft bei der Bewältigung der vor ihnen liegenden Herausforderungen unterstützen, die gesellschaftliche Akzeptanz der GAP langfristig sichern und damit verlässliche agrarpolitische Rahmenbedingungen für das nächste Jahrzehnt und darüber hinaus schaffen.