Abstract
ENGLISH ABSTRACT
My argument, that draws heavily on the works by scholars of social and welfare policy as, among others, Gosta Esping-Andersen (2002, 2013), Bruno Palier (2010, 2012), Brian Nolan (2013), Bea Cantillon (2011, 2012, 2013), Anton Hemerjick (2011, 2012, 2013, 2013, 2015), Maurizio Ferrera (1993, 1996, 1997, 2000, 2000, 2012, 2013), and Chiara Saraceno (2011, 2013) regards social investments as a twofold product of the neoliberal workfare model (Jessop 1990). On the one side, social investment prescriptions are to be understood as a counter-reaction to the neoliberal project of “rolling-back” the public sector involvement in social security. Social Investment infuses public intervention of a new centrality, one that finds its raison d’être in the need to mitigate the disruptive impact of market forces on social cohesion, as well as in the potential of welfare programs to foster individual productivity and sustain growth in post-industrial economies. On the other, social investment demonstrates a degree of continuity with elements of the neoliberal ideology, with particular respect to the stigma placed by the latter on unproductive, ‘passive’ entitlements, but also concerning the favor accorded to principles of welfare governance such as customer’s choice, multi-level provision, and accountability The welfare system intended by proponents of the social investment model is meant to function in a radically different socio-economic context from those of the 1950s or even the 1980s. During the last three decades, along with demographic changes, European countries have witnessed the consolidation of a new service economy marked, as Andersen observed, by an increasing correlation between prosperity and the ‘diffusion of knowledge and innovation’ (2000). In the post-industrial knowledge society, goes the adage, human capital has become the prime engine of growth – a doctrine crystallized by the European Council in the Lisbon Agenda’s notorious passage ‘people are Europe’s main asset’ (European Council 2000).
This PhD research project takes issue with the social investment paradigm, in particular the claim that a functionalist childcare strategy constructed upon the needs of currently employed individuals can prove effective for decreasing inequality in educational opportunity across socio-economic groups (SEGs). I advance the view that recent efforts to recalibrate welfare states towards activation policies have generated irregular dynamics of early childhood services expansion. Whereas over the last two decades both the number of day-care centres and overall participation rates in formal childcare have increased across the European Union (EU), this broadening of provision has not been accompanied by an equally broad commitment to create a universal legal entitlement to childcare. Likewise, EU countries have often been found wanting in enacting adequate measures to remove financial and cultural barriers preventing families with low socio-economic status from taking up more hours of formal early education. The PhD focuses on the case of early childhood governance in the Autonomous Province of Trento / APT (Italy) throughout the 1995-2015 period, which makes for a paradigmatic example of social investment-inspired childcare strategy. Over the period in question, renewed public investment has raised childcare participation considerably in the APT, but concurrently it fell short of setting the foundations for a universal model, capable of ensuring access to all SEGs. Overall, the research points to the emergence in the APT of “twin fault lines” of childcare fragmentation, between socio- economically distinct groups and between providers. The socio-economic fault line refers to the unequal distribution of childcare across SEGs, telling apart affluent families from those that struggle to shoulder childcare costs. The second line touches upon the remarkable cleavage in training and qualification requirements that separates the staff employed in day-care centres under public jurisdiction and private providers that are exempt from compliance with these norms. With respect to the ‘socio-economic fault line’, childcare policies in the APT have followed a choice- increasing pattern, which ensued the rise of para-public and private day-care centres, as well as of family-based services. Whereas the Regional government has attempted to ensure equal access through means-tested subsidies and voucher schemes, both public and non-public centres still present flat fees and higher tariffs that run the substantial risk of crowding out low-income families. In general, the distribution of childcare remains dramatically skewed along socio-economic lines, with higher-income families recording much higher participation rates. Concerning the ‘professional fault line’, over the same twenty-year period, a concurrent trend of increasing staff professionalism has run parallel to the expansion of services in the APT. Since the late 1990s, both minimum qualification and training requirements for childcare staff have been raised from secondary school to a bachelor’s degree in a field related to psychology or education. Applicants are also required to have undergone a minimum of 200 hours of training/practice. Whereas such reforms have translated into a significant upgrade of entry level qualifications for early years practitioners, pointing to a shift towards increasing professionalism in the sector, these regulatory changes have only applied to the public and para-public sectors, leaving fast-growing private and family-based services largely unaffected.
ABSTRACT ITALIANO
Background
Il tema centrale di questo progetto di ricerca, che prende le mosse dai lavori condotti da studiosi di politiche sociali e sistemi di welfare quali, per citare i più noti, Gosta Esping-Andersen (2002, 2013), Bruno Palier (2010, 2012), Brian Nolan (2013), Bea Cantillon (2011, 2012, 2013), Anton Hemerjick (2011, 2012, 2013, 2013, 2015), Maurizio Ferrera (1993, 1996, 1997, 2000, 2000, 2012, 2013) e Chiara Saraceno (2011, 2013), è un’analisi del graduale processo di consolidarmento di un nuovo paradigma welfarista, conosciuto come ‘social investment’, o ‘welfare dell’investimento sociale’. L’emergere di questo approccio, che ha investito tanto la sfera della governance quanto quella relativa alla sostenibilità finanziaria della spesa sociale, ha acquisito forza in Europa a partire dalla seconda metà degli anni Novanta, ed è stato definito come un duplice prodotto di quella che Jessop (Jessop 1990) ha definito la natura lavorista del welfare neoliberale, il così detto workfare state. Alla stregua di questa intuizione, il paradigma del social investment può essere considerato, al contempo, come un contraccolpo, una reazione, all’idiosincrasia liberista verso il dominio pubblico della sfera sociale, affermatosi con prepotenza nei decenn successivi alla Seconda Guerra Mondiale, e come una manifestazione di continuità con alcuni dei principi cardine che, invece, caratterizzarono dal punto di vista organizzativo il sorgere negli anni Settanta e Ottanta di un’alternativa ferocemente anti-keynesiana all’amministrazione del welfare. Se dunque, da un lato, il paradigma del social investment ha infuso di una nuova legittimità l’intervento pubblico nel campo socio-assistenziale (ma anche educativo), legittimità che trova nella tutela della coesione sociale e nella protezione del cittadino dalle forze centrifughe del libero mercato la sua raison d’être essenziale, esso ha comunque mantenuto un alto grado di scetticismo verso la ‘passività’ degli strumenti di protezione tradizionali, caratteristici della fase espansionista nota come Trentennio Glorioso (1945-1975) e giudicati gravemente inadeguati alla realtà post-industriale del XXI° secolo. Contrariamente al modello welfarista post-bellico, lo Stato dell’ investimento sociale ha infatti quale focus d’interesse primario le politiche di attivazione, conciliazione e, in termini più generali, i programmi funzionali ad incrementare lo stock di capitale umano a diposizione dell’economia nazionale, ritenuto fondamentale per sostenere la crescita, sempre più vincolata a settori ad alta intensità di competenze (‘skill-intensive’). Ma, se il superamento dei vecchi paradigmi è una mossa dettata da esigenze di adattamento, o di ricalibrazione, a un contesto europeo in profonda trasformazione, la transizione iniziata negli anni Novanta ha anche ridisegnato, in chiave produttivista, il rapporto esistente tra Stato e cittadini, i quali, non più beneficiari garantiti di un regime di sostegno, si sono visti trasformare a tutti gli effetti in attivi fautori della propria dimensione di sicurezza. A cambiare è stata la ratio profonda dello stato sociale europeo, che da “rete protettiva”, tesa a tutela di lavoratori e famiglie dai rischi intrinseci al sistema economico industriale (disoccupazione, infortunio, malatia, vecchiaia), diveniva un “trampolino di lancio” nell’economia della conoscenza (‘knowledge economy’), una complessa rete di programmi e policies “capacitanti”, o di empowerment, orientata a fornire pari opportunità di ingresso e permanenza nel mercato del lavoro a qualsiasi individuo abile, indipendentemente dal genere o dalle condizioni socio-economiche di partenza. Il paradigma dell’investimento sociale si regge, dunque, su tre ipotesi centrali: (i) nel contesto economico post-industriale un ampio bagaglio di competenze (cognitive, sociali, comunicative) rappresenta la più efficace risorsa sulla quale il cittadino possa contare, ai fini di assicurare la propria sicurezza economica; (ii) responsabilità dello stato sociale moderno non è più quella di gararantire il soddisfacimento di una filiera di bisogni essenziali, o diritti sociali acquisiti, bensì creare le condizioni per le quali i cittadini possano, in autonomia, sviluppare le competenze necessarie a raggiungere una condizione di sicurezza; (iii) una società composta da cittadini competenti, equipaggiati degli strumenti appropriati a prosperare nell’economia della conoscenza, è anche una società inclusiva ed egalitaria, e dunque operare per incrementare il capitale umano di un numero sempre maggiore di cittadini significa, implicitamente, muovere verso una riduzione delle disuguaglianze sociali esistenti.
In questo nuovo contesto, come è evidente, i sistemi di istruzione e formazione hanno acquisito una rinnovata centralità. I servizi socio-educativi per la prima infanzia, in particolare, sono stati oggetto di una radicale riconfigurazione: da strutture profondamente connotate in senso conciliativo-assistenzialista, finalizzate primariamente a favorire la permanenza all’interno de mondo del lavoro di un numero, relativamente esiguo, di madri lavoratrici, a settore strategico per lo sviluppo precoce di competenze, passaggio imprescindibile per il raggiungimento di quegli obiettivi di crescita economica ed inclusione intrinseci alla strategia dell’investimento sociale (Heckman and Carneiro 2003, Heckman, Stixrud et al. 2006, Cunha and Heckman 2010)
Ipotesi e domande di ricerca
Questo progetto di prefigge un duplice obiettivo d’indagine. Il primo, in linea con l’approccio discorsivo-istituzionalista definito da Vivienne Schmidt (2006, 2008, 2011, 2015, 2016), consiste nel fornire una ricostruzione della traiettoria di istituzionalizzazione seguita dai servizi socio-educativi per la prima infanzia, in Italia e in Trentino, nel corso degli ultimi 50 anni; un resoconto storico capace di mettere a fuoco i momenti chiave nella lenta e frammentata transformazione del settore da servizio residuale ai margini della tradizionale architettura welfarista, a sfera strategica del progetto di investimento sociale. Nel contesto di questa ricostruzione diacronica si vuole dare risalto non soltanto alla concatenazione di documenti, programmi e decisioni politico-strategiche messe in atto dagli attori istituzionali, quanto sottolineare la corrispondenza tra cambiamenti di strategia e il graduale processo evolutivo che, nel corso dei decenni, ha sostanzialmente modificato il modo di guardare alla prima infanzia.
Il secondo obiettivo della ricerca, in linea con la direzione d’indagine indicata da studiosi come Bea Cantillon (2011, 2013), Wim Van Lancker (2013, 2017) ed Emmanuele Pavolini (2008, 2014, 2015), è quello di testare la validità di una delle premesse ipotetiche fondamentali alla base dell’approccio social investment ai servizi socio-educativi: la previsione secondo la quale un incremento degli investimenti nel settore della prima infanzia costituirebbe una leva di inclusione, capace di “rompere la trasmissione intergenazionale della disuguaglianza” (European Commission 2013) intervenendo, in età precoce, sulle competenze di base dei bambini di condizione socio-economica più debole. La ricerca si concentra sul caso della Provincia Autonoma di Trento, la regione italiana che, insieme al Friuli Venezia Giulia, ha registrato tra l’anno 2000 ed oggi i più significativi incrementi nel livello di partecipazione ai servizi socio-educativi. Il progetto si propone di analizzare la distribuzione sociale degli esiti sortiti da questo profondo processo di riforma, che ha investito non solamente la dimensione dell’offerta di asili nido e servizi integrativi, ma anche, e in misura sostanziale, la sfera della formazione del personale educativo. Il quesito che la ricerca, nel quinto capitolo, si propone di affrontare è se, in seguito ad un consistente aumento delle risorse a disposizione, il settore socio-educativo trentino sia oggi più vicino ad erogare un servizio di carattere universalista capace di erogare cura ed educazione di qualità a tutti i cittadini della Provincia, indipendentemente dalla condizione economica e dall’area geografica di residenza; o, viceversa, se il fenomeno riformista a cui si è assistito nel corso degli ultimi decenni sia ascrivibile ad un modello di espansionismo “selettivo”, teso a colmare un gap nell’offerta di servizi ma senza riguardo per la costruzione di un sistema effettivamente equo.
Strumenti teorici e metodologici.
La ricostruzione storico-politica poggia su un framework metodologico di carattere discorsivo-istituzionalista. In termini estremamente generali, l’istituzionalismo rappresenta una prospettiva analitica di meso-livello, che riconosce nell’evoluzione delle istituzioni la variabile decisiva per comprendere e spiegare i processi di cambiamento politico (interessata, dunque, a variabili differenti dalla razionalità individuale, o dai macro-interessi strutturali). Le istituzioni, in questa dimensione di analisi, sono considerate come insiemi multi-livello di regole formali ed informali, capaci di esercitare un’influenza sostanziale sul processo e sugli esiti del policy-making, influenza che si manifesta primariamente tramite la capacità di assetti e strutture organizzative di limitare il numero, o lo spettro, di decisioni e comportamenti a disposizione degli agenti politici. Vincoli istituzionali definiscono il numero di soggetti che possono partecipare alla costruzione di un’agenda politica, dettano il numero di opzioni strategiche a disposizione degli attori, organizzano l’esercizio del potere politico all’interno di sequenze implementative predefinite, financo indicano gli strumenti necessari alla valutazione d’impatto delle decisioni maturate. Analisi di carattere istituzionalista hanno ottenuto un ampio successo nello spiegare le traiettorie evolutive dei sistemi di welfare europeo. L’approccio discorsivo si distingue dalle altre correnti istituzionaliste per il focus che pone su fattori e dinamiche endogeni alle organizzazioni: una postura metodologica che si traduce in attenzione all’evoluzione delle strutture discorsive interne alle organizzazioni (le strutture del linguaggio e degli ‘atti comunicativi’, i sistemi di percezione, idee e convinzioni degli attori), Questa logica interpretativa considera il cambiamento delle politiche come l’esito di processi evolutivi complessi, mai lineari e spesso prolungati nel tempo, che toccano la costruzione di quelle strutture di significato (‘structures of meaning’) tramite le quali gli attori interni alle istituzioni interpretano ed attribuiscono senso alle proprie azioni, organizzano il proprio comprotamento e definiscono priorità strategiche.
L’analisi del processo di “istituzionalizzazione” dei servizi socio-educativi per la prima infanzia, dunque, fa ampio ricorso a documenti ed atti ufficiali, che forniscono testimonianza della parabola evolutiva compiuta da agenti interni alle istituzioni politiche dell’Unione Europea (nel capitolo terzo), e italiane (nel quarto). Lo scopo dichiarato rimane quello di descrivere come un principio fondamentale del nuovo paradigma welfarista del social investment, la centralità strategica di investire precocemente nel capitale umano tramite i servizi socio-educativi, abbiano progressivamente penetrato i confini delle istituzioni politiche, provocando un profondo cambiamento nelle strutture di significato che esse adoperano per amministrare e governare il settore della prima infanzia.
Il secondo obiettivo di ricerca, testare sulla Provicia Autonoma di Trento la validità della “promessa egalitarista” del social investment, si articola nel corso del quinto capitolo nell’analisi di un disposto combinato di dati quantitativi, estratti da database statistici nazionali (ISTAT) e provinciali (ISPAT), e interviste qualitative raccolte nel corso di uno studio di campo condotto tra il mese di Agosto 2016 e Febbraio 2017. I dati quantitativi sono trattati in funzione di semplici analisi descrittive, capaci di catturare la ricaduta degli investimenti compiuti in Trentino tra gli anni 2002 e 2015 su differenti fasce sociali e aree territoriali. I dati raccolti – relativi all’accesso ai servizi per fascia di reddito, tipologia di servizio, e comunità montana di residenza – risultano decisivi a costruire un affresco dettagliato della realtà trentina. La dimensione qualitativa dell’analisi, costruita sulla base dei dati raccolti in più di 30 ore di interviste semi-strutturate con educatori, coordinatori pedagogici, dipendenti dell’Ufficio comunale di Trento per l’infanzia e funzionari provinciali, arricchisce l’interpretazione del processo politico oggetto dello studio di caso con una importante prospettiva “interna” alle istituzioni, aiutando a confermare, sostanziare e spiegare le ipotesi che sorgono dalla rielaborazione dei dati quantitativi.